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El sistema de pensiones de Chile, basado en cuentas individuales obligatorias y administración privada, está nuevamente en la vitrina internacional después de que el presidente de Estados Unidos, George W. Bush, lo pusiera como modelo para modernizar la Seguridad Social del país.
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Con la mente puesta en el año 2042, fecha en la que se prevé el colapso de la Seguridad Social estadounidense, Bush mostró su admiración por los resultados del sistema chileno ya en abril de 2001 durante una visita de su par sudamericano Ricardo Lagos a la Casa Blanca. “Nuestro sistema de seguridad social debe ser modernizado señor presidente, y espero recibir algunas sugerencias de cómo hacerlo, pues ustedes lo han hecho tan, tan bien”, le dijo el líder estadounidense al jefe de Estado de Chile según la transcripción oficial de la cita.
Esta alta exposición ha dejado en evidencia las debilidades de la reforma de pensiones introducida hace 24 años en plena dictadura del general Augusto Pinochet. A nivel local, el debate se ha centrado en los que quedan fuera del sistema y el gobierno chileno ya habla de que ha llegado el momento de resolver ese problema, ampliando la cobertura previsional. Pero hay consenso en que el modelo basado en las denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) tiene más fortalezas que debilidades. Sólo así se explica que desde Centro y Sur América hasta Europa del Este haya servido de inspiración para 17 países que decidieron dejar atrás sus desfinanciados sistemas de reparto.
¿Cuál es el gran atractivo del sistema de pensiones chileno? Olivia Mitchell, directora ejecutiva del Pension Research Council de Wharton, plantea “cuatro poderosas razones” para contestar a esa pregunta. En primer lugar, recuerda que el sistema chileno fue creado a principios de los 80 para suceder al antiguo sistema estatal sumido en la bancarrota. “Esta situación de insolvencia de los sistemas de seguridad social, al igual que lo hizo Chile, es enfrentada hoy por muchos países, incluyendo a los Estados Unidos, debido al envejecimiento de la población y a los altos pagos de beneficios comparados con los bajos ingresos del sistema”. Así, plantea, la experiencia de Chile es vista como relevante por todos aquellos países que buscan recuperar la solvencia del sistema.
Una segunda razón, sostiene Mitchell, es que la reforma chilena incluyó el concepto de cuentas de capitalización individual, “elemento anhelado por muchos quienes perciben que los gobiernos a menudo no pueden mantener los activos necesarios para un sistema de retiro financiado”. Las cuentas individuales, contrasta la académica, pueden estar mejor protegidas frente a los riesgos políticos.
Si bien no es muy conocido, explica que otro aspecto relevante de la solución chilena es que incluye una “red de seguridad” en la forma de pensiones mínimas y beneficios de vejez garantizados por el Estado. Mitchell concuerda así en elogiar lo que los expertos denominan la naturaleza multipilar del sistema chileno, referida a sus propiedades de riesgo compartido. “Por último, el modelo chileno ha existido por más de 20 años ¡y la supervivencia tiende a infundir confianza!”, enfatiza.
Esa característica ha sido reconocida por entidades como el Banco Mundial, que entre sus orientaciones está impulsando el desarrollo de sistemas de pensiones multipilar, en otras palabras, que deben repartir la responsabilidad de optimizar las funciones de ahorro, redistribución y seguro, entre varios pilares de apoyo a los ancianos. Según un estudio de la Asociación de AFP (que agrupa a las siete administradoras privadas de pensiones), el primer pilar del modelo chileno es el Estado, que en su rol subsidiario financia parte de las pensiones mínimas y la totalidad de las pensiones asistenciales de los ancianos pobres. El segundo: las AFP, que administran los ahorros previsionales obligatorios, contribuyendo a aliviar al primero. Y el tercero: los trabajadores, que ahorran voluntariamente para aumentar o anticipar su pensión a través del mecanismo conocido como ahorro provisional voluntario (APV).
Augusto Iglesias, experto de la consultora PrimAmerica -que asesora a gobiernos extranjeros en materia previsional-, coincide con la profesora Mitchell en destacar el aporte de las cuentas individuales. “Permiten establecer un vínculo directo entre los aportes que se hace al sistema y los beneficios que se reciben del mismo, lo que crea incentivos para que las personas asuman la responsabilidad de su pensión”. Como resultado de lo anterior y de la acumulación de un fondo de pensiones, Iglesias destaca que se pueden generar una serie de consecuencias positivas sobre el ahorro, el desarrollo del mercado de capitales y la productividad del trabajo, factores que, a su vez, estimulan el crecimiento económico.
Este último efecto es considerado como “la virtud” del modelo chileno. Según Roberto Fuentes, gerente de estudios de la Asociación de AFP, el sistema actúa como un “círculo virtuoso generador de riqueza”, donde se benefician todos sus participantes. “La acumulación de ahorro en cuentas individuales genera recursos frescos de largo plazo para la economía, abaratando el costo del capital, generando inversiones, empleo y crecimiento en los salarios”.
Se estima que los ahorros previsionales de los trabajadores chilenos alcanzan unos 60.000 millones de dólares, lo que equivale a un 60% del PIB de este país. Fuentes argumenta que la rentabilidad de los fondos ha sido de 10,3% sobre la inflación promedio por año durante 24 años. “Esto ha generado que el 60% de las pensiones de vejez sean anticipadas: los hombres la han anticipado 9 años y las mujeres en 7 años”.
Las críticas: baja cobertura y costos administrativos
Más allá de esas fortalezas, los críticos del sistema chileno alegan que éste deja en la indefensión a quienes, por su calidad de trabajadores independientes, no lograrán el requisito de 20 años de cotizaciones para acceder a la garantía estatal de pensión mínima cuando sus fondos se acaben. El problema no parece ser menor. De acuerdo a una investigación de Isabel Márquez, directora de estudios del gubernamental Instituto de Normalización Provisional, en una muestra de 540 casos de afiliados al sistema un 60,6% de ellos no reunirá el capital necesario para obtener una pensión mínima autofinanciada, y de ellos un 86% tampoco logrará reunir las 240 cotizaciones para obtener la garantía estatal. Los niveles de ingreso de la población contribuyen a empeorar esta situación. Según la muestra de Márquez, la mayoría de los afiliados tiene ingresos bajos: 50,8% de los trabajadores afiliados a las AFP cotiza por ingresos menores a 200.000 pesos chilenos mensuales (unos 340 dólares).
¿Cómo solucionarlo? Iglesias plantea que como no existen formas efectivas de imponer el mandato previsional a los trabajadores independientes, éstos pueden evadir fácilmente una eventual obligación a cotizar. “Para aumentar la cobertura de este grupo es necesario crear incentivos fiscales al ahorro previsional voluntario (APV), principalmente a través de rebajas de impuesto y subsidios”. Sin embargo, el experto advierte que incluso este camino tiene un potencial limitado pues el ahorro previsional siempre competirá en desventaja con otras formas de ahorro más líquidas que, en caso de necesidad, se pueden destinar a financiar otros objetivos.
Por eso, Iglesias plantea abordar el problema también desde otras perspectivas. Señala que para muchos trabajadores la vivienda es el principal activo del que disponen al momento del retiro. “Sin embargo, hoy no existen en el mercado instrumentos financieros que les permitan ‘hacer líquido’ ese ahorro, sin perder el derecho de uso del bien raíz. Al menos hasta el momento del fallecimiento”. En su opinión, las “hipotecas revertidas” podrían ayudar a solucionar este problema.
Ante las críticas por la baja cobertura final que realizan algunos ya pensionados por el nuevo sistema, Fuentes argumenta que el sistema chileno de pensiones está en transición. “Gran parte de los actuales pensionados aportaron un espacio importante de su tiempo en el antiguo sistema, con lo cual no son pensionados puros del nuevo”. Agrega que estudios del gremio muestran que las pensiones que entreguen las AFP estarán entre un 70 y un 105% de las rentas de los trabajadores, “lo que desde el punto de vista de la seguridad social es una muy buena tasa de reemplazo”.
Iglesias añade que existen casos de afiliados cuya pensión es baja, pues durante largos períodos no pagaron contribuciones. “Sin embargo, esto tampoco es responsabilidad del sistema previsional, sino que resulta de la realidad laboral que vivió esa persona. De hecho, cualquier sistema que pague pensiones a cambio de las contribuciones que realiza el trabajador -sea de capitalización o de reparto-, hace depender el nivel de beneficios del total de aportes que hace el trabajador durante su vida activa”.
Por lo anterior, la industria viene planteando la necesidad de ampliar sus márgenes de inversión -sobre todo en el extranjero, actualmente fijado en un 30% del total de los fondos- para mejorar la diversificación de la cartera y con ello posibilitar mejores rentabilidades.
Otro elemento que concita quejas son los costos previsionales, es decir, aquella parte del sueldo imponible de un trabajador destinada a pagar a la AFP para manejar los ahorros destinados a la pensión y financiar el seguro de invalidez y supervivencia que estas firmas deben contratar obligatoriamente a nombre de sus afiliados. El sistema ha definido una comisión fija y otras variables que son el margen de competencia entre las siete administradoras del sistema. La profesora Mitchell también admite que el sistema chileno ha sufrido de elevados costos administrativos y de falta de alternativas de inversión, pero señala "ambos defectos han sido positiva y dramáticamente mejorados".
Se estima que el promedio de las comisiones que pagan los afiliados en Chile alcanza a un 2,31% del ingreso imponible y si se lo compara con otras realidades de América Latina no resulta mal parado. Un reciente informe del Banco Mundial sostiene que el precio que se cobra en Chile por administrar los ahorros provisionales es el más bajo de la región. El promedio de lo que pagan los afiliados en Chile es un 27% más bajo que la media de los países latinoamericanos y un 48% menor al registro más caro, que corresponde al costo en México, de acuerdo al informe.
Las diferencias entre Chile y Estados Unidos al momento de la reforma
Ante la pregunta de si Estados Unidos está preparado para solventar los importantes costos iniciales del traspaso de los trabajadores del sistema público al privado -considerando el fuerte déficit fiscal-, la experta de Wharton señala que, aunque su país no dispone del superávit fiscal de que gozaba Chile en el momento de cambiar el sistema, eso no debería ser un obstáculo en el camino a una reforma que se necesita con urgencia. Mitchell plantea que, independiente de que Estados Unidos vaya hacia un modelo al estilo chileno o no, tanto en la nación del norte como en muchos países latinoamericanos los políticos, a través de los años, han prometido beneficios previsionales a los trabajadores pero nunca han explicado como serán pagados. “Una buena parte de las autoridades honestas exigen datos precisos y un debate concerniente a compartir el ingreso nacional. En particular, debemos llegar a algún tipo de acuerdo sobre qué nivel del PIB puede y debe ser destinado a solventar a jubilados que están viviendo más, en especial cuando los gobiernos tienen muchos otros objetivos nacionales incluyendo educación, salud, supervisión, regulación y defensa. Cada nación encontrará su propio balance y Chile muestra cómo se puede encontrar un equilibrio exitoso”.
Para ponerlo en perspectiva, Mitchell recuerda que en el caso de Estados Unidos el tamaño de los pasivos insolventes para la Seguridad Social es equivalente al PIB (en valor presente). Agregando las promesas de asistencia médica a los jubilados lleva el cálculo del costo hasta siete veces el PIB. Por eso, insiste la académica, para su país resulta esencial reformar el sistema. Mitchell formó parte de la comisión presidencial para fortalecer la seguridad social y en esa instancia se concluyó que las inversiones para establecer el nuevo sistema son abordables: menos del 1% del PIB en el nivel más alto de gastos. “Resultado final: la reforma no puede ser evitada y mientras más pronto actuemos, menos doloroso será esto”.