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Se podrá decir que la Argentina cuenta con una nueva política social sólo cuando exista otra distribución del ingreso y los conceptos de ciudadanía y de universalidad desplacen al de discrecionalidad y clientelismo.
Aldo Isuani
PROFESOR E INVESTIGADOR UBA / CONICET. EX SECRETARIO DE DESARROLLO SOCIAL
Clarín 31.08.2004
La política social suele expresar nítidamente la naturaleza de la política en una sociedad y por ello será imposible hablar de nueva política en la Argentina hasta que no se produzca una transformación en la forma como se redistribuye ingresos.
Debemos mirar los principios sobre los que se ha estructurado la política social. De acuerdo al principio de la discrecionalidad, el que da no tiene obligación de dar y el que recibe no tiene derecho a recibir; este principio, que se convirtió en el patrón dominante de la política social del Estado a partir del siglo XIX, genera las bases de la beneficencia o asistencialismo.
Un segundo principio es el de la contribución: accede al beneficio quien participa en su financiamiento; bajo este principio se estructuró el seguro social implementado a lo largo del siglo XX. El tercer principio es el de la ciudadanía: tienen derecho a la política social todos los habitantes de un país en su condición de ciudadanos y ella se financia con los impuestos. Este enfoque surge con fuerza en Europa luego de la Segunda Guerra mundial.
La política social argentina se ha basado en los principios de discrecionalidad y de contribución, de tal manera que no es posible encontrar programas sociales que no tengan que ver con una seguridad social para el empequeñecido sector formal de trabajadores o con recursos del Estado asignados discrecionalmente a sectores de bajos ingresos. No ha sido posible implementar en nuestra sociedad un sistema de prestaciones en el cual el derecho de acceso esté basado en el concepto de ciudadanía. La excepción ha sido el sistema público de educación.
No puede decirse lo mismo de la salud pública, que, iniciada con una visión de derecho ciudadano a mitad del siglo XX, terminó derivando en un sistema de salud para los más pobres.
El enfoque beneficente o asistencialista se expresó en los últimos tiempos en los programas de combate a la pobreza: quien da tiene que hacer notar que da y quien recibe tiene obligación de ver de qué mano recibe.
Un problema principal de estos programas es la dificultad que han mostrado para llegar a todos quienes están por debajo de un cierto nivel de ingreso. Y esto se debe a que no hay formas objetivas de determinar quiénes son los pobres. Las encuestas de hogares y los censos pueden determinar cuántos son los pobres pero no quiénes son.
¿Cómo sabemos que alguien es pobre? ¿Por el color de la tez, por las vestimentas que utiliza, por el lugar donde vive? Como no es posible identificar con precisión los ingresos de las personas para determinar su pertenencia o no al mundo de la pobreza, identificar pobres se transforma en un ejercicio discrecional que concluye la mayor parte de las veces degenerando en prácticas clientelistas. Es decir, el que presta el servicio termina definiendo quién es pobre y quién no lo es.
Esto ocurre en el actual Programa de Jefes y Jefas de Hogar. El programa parte del supuesto correcto de que ellos son los desempleados que debe atenderse en primer lugar por el impacto que su situación de carencia de ingresos genera en el grupo familiar. Pero ¿quién es desocupado? La respuesta debería ser: aquellos que están dispuestos a realizar una actividad a cambio de un ingreso. Pero entonces la única forma de determinar esta voluntad es organizando actividades productivas o socialmente relevantes (como la educación) en las que puedan insertarse los interesados. La ausencia de estas actividades para la mayoría de los beneficiarios es una importante debilidad de dicho programa ya que cualquier persona perteneciente al inmenso número de trabajadores informales (y sus cónyuges) puede solicitar, junto a los desocupados, el beneficio.
Apenas, pequeña solidaridad
Ahora, es conveniente preguntarnos por qué no fue posible tener una política social estructurada sobre el concepto de ciudadanía con la única excepción del sistema educativo argentino. La respuesta es la naturaleza fragmentaria de la sociedad argentina por un lado y la cultura política prevalentemente clientelista por el otro.
La Argentina es una sociedad donde predomina lo que puede denominarse "micro solidaridad": existe un núcleo relativamente fuerte de solidaridad en ámbitos como la familia, grupos de amigos o compañeros de trabajo, pero allí se detiene y no se extiende a grupos sociales más generales. Por el contrario, en ámbitos más extendidos prevalece la desconfianza, la incivilidad y el individualismo. La visión corporativa del beneficio para los "míos" sobresale sobre intentos de plasmar esquemas basados en la universalidad igualitaria.
Por otra parte la tradición clientelista de la política social, intensificada en los últimos años, se contradice con esquemas universales de acceso que no generen dependencia de los beneficiarios. La distribución discrecional de recursos sigue alta en el ranking de las preferencias entre cierta dirigencia política. El asistencialismo no perdió nunca vigencia en la medida que implica organizarse en base a la discrecionalidad y no a derechos. En otras palabras, buena parte de las organizaciones políticas no entienden otra forma de relación con las bases electorales que la entrega discrecional de recursos con los que, se supone, captan apoyo y legitimidad. Pero esto no es responsabilidad sólo de los políticos; también en sectores empresariales, religiosos o periodísticos, se encuentra una fuerte inclinación hacia las acciones puntuales y extraordinariamente limitadas de la beneficencia.
De esta manera, cuando el clientelismo y sus beneficiarios-rehenes hayan cedido su espacio a políticas sociales elaboradas para ciudadanos, podremos decir sin temor a equivocarnos que una nueva política encuentra un espacio entre nosotros.