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"La reforma a la previsión social constituye la siguiente gran reforma liberal, fácilmente un cambio tan significativo como la privatización de las empresas de propiedad del estado --también calificada en su tiempo como una utopía. En materia de pensiones, América Latina ha abierto el camino. Que el mundo lo siga".
The Economist, 12 de junio de 1999
Hace 20 años, la Sociedad Mont Pélerin organizó una reunión en Chile, en la cual hubo una sesión titulada titulada "¿La Seguridad Social: camino al socialismo?". Durante la realización de un panel de discusión, Roger Freeman, miembro del Instituto Hoover, afirmó "el único país que ha cambiado de un sistema obligatorio de previsión estatal a un sistema privado de elección individual es Chile... Aún es muy temprano para juzgar este valiente intento de ampliar la libertad de elección en un campo en el cual el gobierno ha ejercido un monopolio. Yo tengo la esperanza que la reforma de Chile sea exitosa y estimule a otros países a seguir por este camino".
Los deseos expresados por el Sr. Freeman se han convertido en realidad. El experimento de Chile de privatizar completamente el sistema de pensiones ha dado tan buenos resultados, que dicho sistema sirve en la actualidad como modelo de lo que puede transformarse en una revolución mundial de las pensiones.
Es importante notar que la privatización de las pensiones en Chile se introdujo como parte de un conjunto de reformas coherentes de libre mercado, reconociendo que, el implementar tales cambios simultáneamente, era la mejor manera de aumentar el crecimiento económico y obtener el mayor provecho de cada reforma. De acuerdo con el economista Klaus Schmidt-Hebbel, la tasa de crecimiento de la economía chilena ascendió de un promedio de 3.7% por año en el período 1961-74 a 7.1% por año en el período 1990-1997. De aquel crecimiento extra de 3.4% de puntos por año, las reformas de pensiones podrían haber contribuido con 0.9% puntos por año, esto es, más que un cuarto del total. Del incremento total de 12.2% puntos en la tasa de ahorros durante estos dos períodos, la reforma de pensiones contribuyó con 3.8% puntos, esto es, 31% del incremento total. Los economistas Sebastian Edwards y Alejandra Cox, además, han enfatizado los efectos positivos de la reforma al eliminar una enorme distorsión del mercado de trabajo y, por tanto, la reducción de los niveles de desempleo.
Sin embargo, el impacto de la reforma del sistema de pensiones ha ido más lejos que los impresionantes indicadores económicos. La privatización de las pensiones ha significado un cambio de paradigma, logrando nada menos que una redistribución radical del poder del estado hacia la sociedad civil y, al convertir a los trabajadores en propietarios individuales del capital del país, ha creado una atmósfera cultural y política más consistente con los postulados de una sociedad libre.
Desde ya, en la década de los 90, otros siete países latinoamericanos han seguido el camino que Chile trazó en 1980, cuando se aprobó la ley que permitió a los trabajadores escoger e invertir su contribución previsional completa en una cuenta individual de ahorro para la vejez. En la actualidad, 50 millones de trabajadores latinoamericanos poseen y acumulan riqueza real en sus cuentas de jubilación. A fines de la década de 1990 se produjo todo un hito notable cuando tres ex países comunistas, Hungría, Polonia y Kazakistán, introdujeron cuentas privadas de jubilación. Este año lo ha hecho el primer país de Europa continental, Suecia, y también el experimento de economía de libre mercado más exitoso del mumdo, Hong Kong.
Es preciso recordar que fue Prusia, a partir de 1881, el primer país en crear un sistema público de pensiones llamado de reparto, el que se extendió por casi todo el mundo. El arquitecto de este sistema fue el llamado Canciller de Hierro, Otto von Bismark (1815-1898), quien creó el sistema en un esfuerzo político para debilitar al partido socialista alemán. Bismarck nunca soñó que su restrictivo modelo de pensiones (la edad de calificación para jubilar era 65 años cuando el promedio de esperanza de vida de un prusiano era solamente 45 años) se dispersaría al resto del mundo, y que la era del Estado Benefactor había comenzado.
En efecto, posiblemente este es un buen ejemplo de la ley de las consecuencias no intencionales de F.A. Hayek, especialmente, cuando los llamados pragmáticos actúan en base a interés propio antes que en principios. Bismark mismo proclamó: "Yo nunca viví de principios. Cuando he tenido que actuar, nunca me he preguntado primero basado en que principios voy a actuar, pero cuando hago lo que pienso es conveniente, me reprocho a mismo por mi falta de principios".
Actualmente, el sistema de pensiones de reparto (en el cual los trabajadores actuales financian las pensiones de los jubilados del presente) se dirige hacia la bancarrota en todo el mundo. Esto es debido a que tales sistemas contienen la semilla de su propia destrucción: separan, a nivel individual, el nexo entre contribuciones y beneficios, entre esfuerzos y responsabilidades.
La viabilidad del sistema estatal de pensiones se agrava más por el incremento de las expectativas de vida y la reducción de las tasas de fertilidad. Estas tendencias se acelerarán. En los próximos 35 años, se triplicará el número de individuos sobre los 60 años en el mundo. Es interesante notar que la reciente y asombrosa decodificación
del genoma humano, que conlleva la promesa de curar enfermedades como el cáncer, podría ser la peor pesadilla para los administradores de sistemas de reparto en todo el mundo. Como lo ha observado el ex Secretario de Comercio de los Estados Unidos Pete Peterson, "los costos del envejecimiento global estarán lejos de las posibilidades de aun las naciones más ricas, a menos que el sistema de beneficios se reforme radicalmente... el envejecimiento global se convertirá no sólo en el problema económico más trascendente del siglo 21, sino también en el problema político más importante".
El envejecimiento mundial de la población, y los esfuerzos sostenidos para educar a la gente sobre las ventajas del modelo de reformas de Chile, no sólo ha conducido a diez países de América Latina, Europa del Este y Asia Central a seguir este camino, sino que también ha sido crucial en el debate en los países más desarrollados del mundo.
De hecho, el Presidente George W. Bush ha apoyado públicamente el modelo chileno de pensiones. La reforma del sistema de Seguridad Social de los Estados Unidos no sólo transformaría a cada trabajador americano en un propietario de capital --creando una nueva clase masiva de inversionistas-- sino también pondría más presión en el resto del mundo, especialmente Europa continental y Japón, para reformar su sistema gubernamental de pensiones, que actualmente está en bancarrota. En realidad, el modelo del sistema chileno de pensiones reemplaza el sistema actual de reparto, con uno de ahorro e inversión. Y lo que es más importante, da a cada individuo antes que a los políticos, el derecho a invertir su dinero de tal manera que puedan jubilarse con dignidad.
En el proceso, la reforma no sólo resuelve la gran crisis fiscal y social sino que crea un mundo muy diferente del que engendró Bismark; establece un mundo de trabajadores capitalistas.
Los siete de la América Latina
Siete países latinoamericanos han privatizado sus sistemas de pensiones de reparto siguiendo el modelo chileno. En todos los casos, la estructura del sistema privado ha seguido estrechamente el esquema chileno, y en todos ellos, los fondos privados están superando las dificultades de los primeros años y han comenzado a hacer contribuciones relevantes al establecimiento de una economía de libre mercado. Sin embargo, no todos han adoptado dos aspectos cruciales de la reforma chilena: a) la condición de que aquellos trabajadores que están en el sistema privado no son requeridos de contribuir al sistema público de pensiones; y b) que las nuevas personas que entran a la fuerza de trabajo forman parte del sistema privado. Ambas condiciones aseguran que al término del período de transición, el sistema de reparto se extingue y que queda establecido sólo el sistema de cuenta individual para todos los trabajadores del país. En México, Bolivia y El Salvador se ha establecido un programa completo de pensiones privadas, mientras que en Perú, Colombia, Argentina y Uruguay se ha establecido un sistema parcial de privatización.
El 1º de Julio de 1997, México llevó a cabo una gran reforma por parte del Presidente Ernesto Zedillo, eliminando completamente el sistema público de pensiones para los trabajadores del sector privado, reemplazándolo con un sistema privado de cuentas individuales administrado por empresas privadas. Dada la tradición del país de ser un estado paternalista, esto fue un enorme logro. Desafortunadamente, los trabajadores del sector público, incluyendo gremios tan grandes como los profesores, trabajadores de la salud y los del servicio civil fueron obligados a permanecer en el sistema de reparto. El sistema privado tiene ahora 25 millones de afiliados, el más grande de cualquier país en la región, y administra aproximadamente US$22.000 millones.
Lamentablemente, se introdujeron algunas distorsiones en el proceso legislativo que necesitan corregirse, y esta es una oportunidad que se le presenta al Presidente Vicente Fox. Primero, las compañías administradoras están obligadas a invertir un mínimo de 65% de los fondos en bonos del estado, con severas restricciones para otro tipo de inversiones, incluyendo una prohibición de invertir en el exterior. Segundo, se le permite al Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS), que aún está a cargo del sistema de salud del gobierno, contar con su propia compañía de fondos de pensiones la cual compite con el sector privado y tiene a cargo auditar a otras compañías, así como obligar el cumplimiento de disposiciones dentro del sistema. Tercero, una gran parte de las contribuciones de las pensiones van a un fondo que maneja el gobierno para un programa de vivienda que es pobremente administrado. Finalmente, en lugar de proveer bonos de reconocimiento, la reforma permite una opción mediante la cual los trabajadores pueden escoger la utilización de los fondos acumulados en sus cuentas privadas o depender de los beneficios que el gobierno proveería bajo el viejo sistema, cualquiera sea más alto cuando se retiren. Por lo tanto, no se cortó el "cordón umbilical" del trabajador con el sistema del gobierno como en el caso de los países que utilizaron la técnica del "bono de reconocimiento".
El 1º de mayo de 1997, Bolivia cerró su sistema de pensiones de reparto y lo reemplazó con un sistema privado de cuentas individuales. Los bolivianos ahora tienen 10% de sus salarios colocados en cuentas de jubilación para recibir beneficios a su vejez. El gobierno también suplió una anualidad, los "Bonosol", para todos los pensionados, recursos que eran provenientes de la privatización (o capitalización, como se refiere en Bolivia) de los activos del estado. En uno de los países más pobres del hemisferio, las compañías de fondos de pensiones manejan $575 millones, que representa el 10% del PIB, y tiene 600.000 afiliados.
El Salvador, hasta hace poco un país dividido por una guerra civil, es que se unió a la revolución de las pensiones en 1998. Las características del sistema son muy similares a las de Chile, donde los trabajadores contribuyen con el 10% de sus salarios en las cuentas de pensiones privadas. Los activos que se administran ascienden a más de US$200 millones y casi un millón de personas están afiliadas al sistema privado.
En 1993, Perú se convirtió en el primer país después de Chile que otorgó a sus trabajadores la opción de moverse a un sistema privado administrado por compañías de su elección, y además suplió bonos de reconocimiento para aquellos que lo hicieron. Más de 2,3 millones de peruanos ya se han trasladado al nuevo sistema, el mismo que ha acumulado US$2,500 millones. La característica estructural más problemática del sistema peruano es que aún persiste el programa gubernamental de reparto, aun para los nuevos trabajadores que entran a la fuerza de trabajo. Esta característica deja la puerta abierta a un sistema desfinanciado del cual los políticos pueden abusar una vez más y usarlo para debilitar el sistema privado.
Colombia introdujo la reforma de pensiones en 1994. Esta reforma también permitió a los trabajadores optar por invertir entre 10 y 11% de sus salarios en una cuenta individual. Sin embargo, los trabajadores pueden cambiarse del sistema público al privado y viceversa, dando lugar a una permanente lucha entre la institución estatal y el sistema privado, perpetuando de esta manera el sistema de reparto. Para complicar la situación, los costos administrativos son más altos que los que serían de otra manera, considerando que los bonos de reconocimiento que Colombia también ofrece deben ser recalculados cada vez que un trabajador cambia de un sistema a otro. A pesar de esto, el sistema privado ha atraído 3.6 millones de afiliados, acumulando US$3.000 millones en fondos de pensiones.
Argentina estableció un sistema privado de retiro en 1994. Los trabajadores argentinos tienen la opción de colocar el 11% de sus salarios en cuentas individuales. Sin embargo, se cometió la equivocación de mantener el sistema de reparto, el cual provee a todos los trabajadores una llamada "pensión básica" tanto a los trabajadores públicos como a los privados. La ley establece que todos los trabajadores aporten el 16% de sus salarios al sistema de reparto. Los activos bajo administración han crecido a US$120.000 millones y el número de afiliados a más de 8 millones de personas. Al permitir que continúe el esquema de pensiones públicas, el gobierno argentino continúa incrementando las deudas de su fondo de pensiones de por sí desfinanciado.
En 1996 se reformó el sistema de pensiones en Uruguay, que es similar al de Argentina debido a que se mantiene el viejo sistema de reparto para todos los trabajadores, y se permite que una porción de los salarios se depositen en las cuentas individuales. En este año, las compañías administran cerca de US$651 millones en activos, contando con casi 600.000 afiliados en un país de 3 millones de personas.
El mundo desarrollado
Varios países desarrollados tienen substanciales sistemas privados de pensiones, especialmente los Estados Unidos, el Reino Unido, Japón, Suiza y Holanda. Sin embargo, ellos coexisten con importantes sistemas públicos de pensiones defectuosos. Solamente dos naciones ricas --Gran Bretaña y Australia-- han reformado sus sistemas públicos de pensiones, introduciendo parcialmente las cuentas individuales.
Los Estados Unidos tienen la oportunidad de convertirse en la economía más importante del mundo que permita a sus trabajadores canalizar una fracción de sus impuestos previsionales a una cuenta individual. La Seguridad Social, el sistema de pensiones gubernamental de los EE.UU. (el programa gubernamental más grande del mundo) ha impedido que el trabajador común posea ahorros para su jubilación, y ha politizado las decisiones que les corresponden tomar a los individuos en lugar de los políticos. Aun cuando el 40% de los norteamericanos tiene algún sistema privado de jubilación (IRAs, 401K,etc.), otro 60% no lo posee. Sin embargo, aún están obligados a poner un octavo de sus salarios (12.4%) en el sistema gubernamental de seguridad social, lo cual no les da a ellos propiedad, beneficios del mercado, o seguridad.
EE.UU. debiera privatizar el sistema gubernamental de su programa de pensiones debido a seis razones principales.
1. Porque los trabajadores tienen el derecho moral a escoger un sistema de jubilación que les dé libertad, opciones y dignidad. Los argumentos morales a favor de la privatización de la seguridad social son más importantes que los económicos. La libertad de elegir debiera ser lo primordial en el diseño del sistema y en las provisiones durante la transición. De esta manera, el tipo de programa de seguridad social al cual se afilia el trabajador no debiera imponerse desde arriba. En su lugar, los trabajadores debieran tener la opción de permanecer en el sistema de gobierno o trasladarse a un sistema privado. De esta manera, si el sistema de pensiones del país se privatiza, será el resultado de decisiones individuales de millones de trabajadores en una especie de privatización desde abajo. La opción debiera extenderse también a otros aspectos de la jubilación. En una economía moderna la gente es libre de escoger entre innumerables alternativas que afectan su vida diaria. Sin embargo, este no es el caso en un sistema de seguridad social "talla única". La edad de retiro, la cantidad que se contribuye, el método de obtener los beneficios entre otros, todos son los mismos para cada trabajador. La flexibilidad del sistema de cuentas individuales resuelve esos problemas.
2. Porque los trabajadores pueden obtener una mejor tasa de retorno en sus ahorros de pensiones. La Seguridad Social pudo haber sido un buen arreglo para sus primeros afiliados, pero la tasa de retorno para la generación postguerra es de sólo 2%, para la Generación X es cerca de 1.5%, y para aquellos que nacen hoy probablemente tendrán una tasa de retorno negativa si el sistema no se cambia. Cada mecanismo para posponer la insolvencia del sistema de reparto, tales como incrementar los impuestos al rol de pagos o la edad de retiro, reduce la ya mínima tasa de retorno.
En una cuenta privada, invirtiendo conservadoramente 70% del portafolio en bonos y 30% en acciones, y de acuerdo a las tasas de retorno históricas, un trabajador de 20 años de edad puede esperar ganar 6% por año, comparado con el 1% bajo la Seguridad Social actual. Si se realiza el interés compuesto sobre los 45 años de su vida de trabajo, el sistema privado le permitiría acumular un capital que es 4 veces más grande que capitalizando al 1% sus contribuciones totales a la Seguridad Social.
En vista que el sistema actual es insostenible bajo las reglas actuales, un sistema así sería mucho más seguro aun cuando las inversiones se realicen en mercados que experimenten fluctuaciones anuales. En realidad, debido a que las contribuciones se realizan sobre la vida activa del individuo, la expectativa de vida a considerar es de 40 a 45 años. Las tasas de retorno históricas en el mercado bursátil de los Estados Unidos en tal período han sido siempre positivas. De hecho, el promedio de tasa de retorno en 20 años ha sido 10.5%, aun si uno incluye el colapso de la bolsa de valores de 1929 y la gran depresión, la tasa de retorno en 20 años fue de 3%. En el período de 1802 a 1997 en los Estados Unidos, la tasa real de retorno para acciones ha sido 7% y 3.5% para bonos del gobierno de largo plazo. De 1802 a 1995, el promedio real de tasa de retorno para bonos corporativos fue de 4.97%.
3. Porque es mas justo. La Seguridad Social es generalmente considerada un programa progresista del gobierno. Sin embargo, dado que los pobres tienden a comenzar a trabajar más temprano en sus vidas y tienen una expectativa de vida más corta que los que están en mejores condiciones, el sistema es realmente regresivo para ciertas categorías de trabajadores y puede no ser progresista de ninguna manera. Un estudio de la Corporación Rand encontró, por ejemplo, que debido a la baja expectativa de vida y la tasa de matrimonios de los negros, la seguridad social termina transfiriendo cerca de $10.000 de los negros a los blancos en un período de vida.
Bajo un sistema de cuentas individuales, los trabajadores pobres acumularían ahorros en sus cuentas y, por lo tanto, tendrían la oportunidad de aprovechar los beneficios que otorga el mercado a los propietarios de la riqueza, previniendo el reciente incremento de la denominada "brecha de la riqueza", un resultado que no sorprende dado que la mayoría de los trabajadores son forzados a colocar todos sus ahorros en un programa que les da 1 ó 2% de tasa de retorno.
4. Porque los ancianos debieran tener la seguridad que proviene de poseer derechos de propiedad sobre sus beneficios. Un sistema de cuentas privadas da a los jubilados derechos de propiedad claramente definidos sobre sus beneficios. Los ancianos pueden programar retiros de dinero de sus cuentas, dejando recursos a sus dependientes si ellos mueren antes de su expectativa de vida, o utilizan sus ahorros para comprar anualidades indexadas de una compañía de seguros. Contrariamente, el Sistema de Seguridad Social no provee de tales derechos sobre el dinero que los trabajadores están forzados a pagar por su retiro como lo determinó la Corte Suprema en 1980 en Flemmings vs. Nestor.
En otras palabras, los políticos, no los derechos de propiedad, determinan la seguridad bajo el sistema actual. Es por esto, que los políticos han aumentado los impuestos en los roles de pago más de 50 veces desde el inicio del programa.
5. Porque existen enormes ganancias económicas al privatizar la Seguridad Social. El sistema público de pensiones impacta negativamente los mercados de trabajo y ahorros debido a que los fondos se gastan inmediatamente en lugar de invertirlos, y las contribuciones provenientes de los roles de pago representan un impuesto al trabajador contratado. Contrario a lo tan repetido, la transición a un sistema privado no implica nuevos costos a la economía. Ello sólo hace explícita una deuda estatal sin financiamiento, y fuerza a los políticos a encontrar la forma de pagar sus viejas obligaciones, mientras genera una ganancia a la economía.
6. Porque la privatización de la Seguridad Social terminará con la división entre los capitalistas y los trabajadores, convirtiendo a los Estados Unidos en un país de trabajadores capitalistas, con los consiguientes cambios en la dinámica política del país. Bien podría representar un cambio de paradigma en las relaciones de la gente hacia el libre mercado y un golpe masivo contra la carga que significa el estado benefactor.
Pasajeros en el Titanic
Muchos países, incluyendo Japón y aquellos ricos de Europa continental, aún no han considerado lo que es tal vez el reto más importante en su futuro económico. En América del Sur, el más atrasado es Brasil.
El país más grande en tamaño y población en la América Latina, Brasil, sufre el peso de un injusto sistema de pensiones que no puede sostener. La demografía y privilegios especiales han hecho el sistema más insostenible. Por ejemplo, muchos trabajadores, especialmente empleados del sector público, se retiran en edad mediana y reciben generosos beneficios. En 1997 se retiraron 15.000 personas antes de alcanzar la edad de 30 años. La mitad de los pagos de pensiones públicas en 1997, se realizaron a 2.7 millones de jubilados del sector público, mientras la otra mitad fue a 17.7 millones de jubilados del sector privado. Hasta el presente, el país ha mantenido sin explotar el problema social y económico mediante alivio temporal al sistema, esto es un enfoque parecido al intento de tratar el cáncer con una aspirina. Lamentablemente, el Presidente Fernando Henrique Cardoso no ha tenido la voluntad de promover la creación del sistema de cuentas individuales en ese país.
Otros líderes de los llamados Tercera Vía tales como Tony Blair en Gran Bretaña, Fernando de la Rua en Argentina, o Ricardo Lagos en Chile han alcanzado el poder después de la revolución de las pensiones, y por tanto tienen la envidiable posición de beneficiarse del legado de gobiernos anteriores. El problema es radicalmente diferente para Cardoso de Brasil o Schroeder de Alemania, debido a que ellos tienen que implementar reformas reales a las pensiones.
La crisis de las pensiones en Europa continental es mucho más severa que la de los Estados Unidos. Para el año 2025, cerca de un tercio de la población de Europa calificará para pensiones públicas. En 30 años, en Alemania e Italia, cada jubilado será financiado para su jubilación por un trabajador. Aquellos generosos beneficios combinados con el débil e inexistente sistema de ahorro privado para los ancianos, solamente para mantener en marcha los esquemas públicos de pensiones, será necesario realizar drásticos incrementos de impuestos o cortar beneficios.
Aun cuando los países de Europa continental están gastando 15% de sus PIBs en desembolsos para las pensiones públicas (una cifra que se elevará a más de 18% para algunos países dentro de 40 años), hasta el presente sólo han implementado medidas circunstanciales. Alemania, por ejemplo, recientemente propuso aumentar los impuestos a los roles de pago, utilizando fondos del estado para estimular a los trabajadores que pongan dinero adicional en cuentas privadas.
El problema de Europa, como el de otros lugares, es político, no económico. El sistema de pensiones de España, por ejemplo, es el programa más costoso en el presupuesto federal y otorga a sus trabajadores una mínima tasa de retorno. A pesar del hecho que se ha identificado una transición económica factible a un sistema privado, y que el gobierno está comprometido a una liberación económica en otras áreas, la inercia política ha prevalecido.
La crisis de pensiones en el Japón, el país con la población de más edad en el mundo, es similar al de Europa continental. El sistema de pensiones del país representa obligaciones sin financiamiento de cerca de 150% del PIB y se encamina a la bancarrota. Más aun, el modelo japonés de capitalismo dirigido por el Estado ha resultado en un sistema privado de pensiones que se ha convertido en insolvente.
Conclusión
La batalla por la privatización de las pensiones alrededor del mundo esta ganándose en América Latina y en los antiguos países comunistas de Europa del Este. En los Estados Unidos, se ha abierto una posibilidad. Sin embargo, ganar la batalla en Europa continental y Japón requerirá superar obstáculos educativos y políticos que hasta el presente han impedido un honesto debate en aquellos países.
Como lo ha anotado Deepak Lal, "la creación de gigantescos estados redistributivos en Occidente ha tenido consecuencias sorpresivas no intencionadas como la corrupción de sus políticas, mientras los políticos luchan por comprar votos con dinero ajeno.
El cambio a un sistema de inversión de cuentas de ahorro individuales completamente financiado sacará la política del programa de jubilación, y permitirá a los trabajadores ser propietarios de capital. Al final del día, es una reforma por la libertad y dignidad de los trabajadores, tanto en los períodos económicamente productivos como en el atardecer de sus vidas
José Piñera
José Piñera es ex ministro del trabajo y previsión social en Chile y copresidente del Proyecto Sobre la Privatización del Seguro Social del Cato Institute.
Este ensayo fue presentado en la reunión general de la Mont Pélerin Society
Santiago de Chile, noviembre del 2000